把握警察权本质 规范警察执法行为

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　　一直以来，警察都是正义的化身，他们24小时待命，时刻与危险相随。他们用自己的奉献守护一方平安，他们用自己的健康甚至生命坚守公平与正义的底线。公安部人事训练局有关负责人接受人民网与公安部网站联合推出的“平安中国”访谈时透露，2014年，全国有393名民警牺牲、5624名民警负伤，牺牲民警年龄集中在30岁至49岁之间，平均年龄45.3岁。这一连串的数字，彰显的是人民警察对法治的贡献，也更需要我们对警察群体的尊重和敬畏。

　　在强大的维护社会治安与稳定的政治使命面前，警察权的适用往往存在一定程度上的扩张和滥用个案。警察执法程序中还存在非法证据难以铲除，执法程序粗疏、相对人各项权利保障不到位等司法顽疾。5月7日雷洋在北京昌平区公安局执法中死亡，5月30日东莞一男子误入执法区因未带身份证被执法人员打断7根肋骨，6月10日深圳两女孩逛街被警察查验身份证并强制传唤，以上涉及警察执法权限的案件受到社会大众的广泛关注，也引发了媒体舆论的密切追踪。作为警察权内容之一的侦查权也往往滥用，近年来纠正的一些刑事冤假错案也证明，几乎每一个案件都与警察在侦查程序中的刑讯逼供有关。

　　2016年5月20日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》，自2016年5月20日起实施。无论是顶层设计，还是发生在基层被社会关注的案件，均涉及到警察的执法规范化问题，即警察手中的权力有多大，警察如何行使手中的权力？如何避免侦查程序中违法乱纪情况的发生，如何规范警察权、侦查权的行使，确保公安执法规范化？这些问题都是实务界和理论界所要共同面对和关心的问题。

　　警察权的范围和特点

　　警察权，是指主权国家用以维护国家安全和社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动而依法实行的强制力量，包括履行警察刑事职能和行使管理职能中所运用的一切权力。根据《中华人民共和国人民警察法》第六条的规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（四）组织、实施消防工作，实行消防监督；（五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（八）管理集会、游行、示威活动；（九）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（十）维护国（边）境地区的治安秩序；　（十一）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；（十二）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（十三）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；（十四）法律、法规规定的其他职责。除此之外，该法第十二条规定，为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。该法第十六条规定，公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。该法第七条、第八条和第九条还规定，公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。

　　根据上述规定，我们可以看出警察权的行使具有以下特点：（1）权力的广泛性。警察权的范围涉及从日常生活中治安管理的行政处置到刑事诉讼中的侦查、逮捕、搜查，各种强制措施的适用等等。（2）权力的重要性。警察权的范围均涉及到公民的人身自由权和财产权，人称“生杀予夺之权”，从强制拘传到拘留、逮捕，再到搜查、扣押、冻结、查询等等，各种强制措施都和人权、物权息息相关。（3）权力的强制性。从行政处罚到刑事职能，各种警察权的行使方式都呈现出一种强制的色彩，都是以强大的国家机关为后盾。（4）权力的集中性。各种警察职权的适用均是自己立案、自己决定、自己执行，没有第三方介入。有的学者总结为“五独立”：独立决定通过行政手段剥夺公民人身自由权；独立适用限制、搜查、扣押公民人身、住宅和财产权；独立决定拘留等剥夺人身自由权；独立决定适用取保候审、监视居住等强制措施；独立决定适用秘密侦查手段等。（5）权力的封闭性。公开、透明是法治的一项基本原则，但警察权的行使往往难以公开。现阶段推行警务公开也存在局限性。权力一旦触及到公民的人身自由和财产权利就应公开、透明，甚至律师介入，这方面我国所面临的问题还比较严重，与其他法治国家的差距也还比较遥远。（6）权力适用的程序粗疏。我国刑诉法中对于侦查程序警察权的规范化适用尚不健全，公安机关与检察机关配合有余、制约不足；在行政程序法领域，警察行政执法在人民警察法中虽有类似出示身份证件等一些简单的程序规范，但我国的治安管理处罚法也还有进一步细化和完善的空间。

　　警察权的属性

　　根据警察权的上述特征，以及我国公安机关在国家政权结构中的宪法地位，警察权的属性理所当然属于行政权。但是，警察权，特别是刑事诉讼中的侦查权，我认为其行政属性要区别于一般行政机关的行政属性。因为它不是一个单纯的行政职能，它还肩负着一部分诉讼（或曰司法）职能。即使是警察的行政处罚权也应区别于一般的行政职能，因为它关系到公民的“人权”和“物权”。遵循司法权的原理和基本规律，用法治思维、文化模式、法治眼光和放眼世界人权斗争的视角来观察警察权，警察权的行政属性必须改革，侦查程序的诉讼化改革势在必行。

　　警察执法权的改革

　　中共中央2016年5月20日通过的《关于深化公安执法规范化建设的意见》如同及时雨，全面阐述了警察权改革的必要性和现实性。在上述文件的指导下，笔者结合刑事司法的角度，谈谈警察执法权改革应重点开展的几项工作：

　　一是规制行政执法权。当前迫在眉睫的任务是要制定出警察在治安管理过程中行政执法的细化程序，尤其是要对盘查、强行带走、盘问和留置等重要程序进行具体和可操作性的制度设计，以解决执法过程中的主观性和粗放性。同时要构建责任追究制度和救济程序，对于违法执法的警察人员要进行责任追究，对于因错误执法而遭受人身或财产损失的相对人可以申请救济程序。

　　二是构建具有中国特色的司法审查程序。所谓中国特色，就是根据当前我国的实际情况，建构由法院审查批准侦查机关限制人身自由和物权的司法审查制度。由于我国目前的司法条件尚不成熟，还不能一步到位。当前，我国应探索建构由公安机关报请法律监督机关人民检察院审查批准的司法审查程序，亦即逮捕、拘留以及各种强制措施的适用均报请同级人民检察院审查批准后方可适用。涉及到搜查、扣押、冻结、查封等物权强制措施，同样报请同级人民检察院审查批准，下达令状后方可适用。这种司法审查程序，旨在解决权力的制衡与制约，以防止警察权的滥用。更重要的是保证侦查的质量，以防范冤假错案的发生。

　　三是在条件成熟的情况下律师介入要不断深化。在规范警察执法权的过程中，能否准许律师介入应给予充分考量，创造条件实现律师更大范围、更深层次的介入，加强律师对警察权的监督，维护公民的合法权益。我国2012年刑事诉讼法对律师介入侦查程序已经作出了一些新的规定，根据新刑诉法实施以来的情况，目前律师参与侦查程序的效果还不甚理想，立法本身也尚不完善。关于律师介入治安执法的问题，我国行政诉讼法和《拘留所条例》规定，当事人及其法定代理人可以委托律师代理，并规定了一系列诉讼代理的权利。但是，治安处罚决定之前，律师介入治安执法基本上属于空白。治安处罚，特别是行政拘留直接剥夺公民人身自由期限长达15天，合并执行时可以长达20天。还有盘查、强行带走、留置等措施，都是对人身自由的限制。按照公平、公正和公开的原则，应当允许律师介入并申请救济程序。律师介入治安执法几乎是世界各国的通例，并且法治国家往往把治安处罚转由法官裁决，一旦由中立的法官裁决，律师的介入便顺理成章。我国治安执法是否准许律师介入是当前司法改革中必须认真思考的一个问题。

　　当然，实现上述改革绝非一件易事，尤其是改革的理论依据、观念形态和诉讼认识的转型，要有一个艰苦的转变过程，这一过程的关键是人权观念、国家权力制衡观念、法律正当程序观念以及证据观念是否认识到位。四大观念之确立是这一改革的理论基础，只有牢固树立这四大观念，警察权执法的规范化、法制化才会成为可能。

   （樊崇义：中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长