管治警权可以学香港

作者：李鸿文

  香港警队能成为世界公认的最优秀警队之一，与其管治警权、加强外部监督密切相关。这是我们要向香港警队学习的地方。

   5月20日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》（以下简称“意见”）。次日，公安部长郭声琨在部党委会议上强调，要切实把严格规范公正文明执法的要求落实到每一项执法活动、每一起案件办理中。“公安执法规范化”，通俗的说法就是“管治警权”。

   警权具有“双刃性”

   前不久，甘肃省兰州市爆出民警粗暴执法，导致大学生“屁股开花”的消息。这条消息先在网络传播，后被媒体报道，当地公安部门经过调查，也证实了消息的真实性。有意味的是，那位屁股被打花的大学生在接受媒体采访时表示，暴力执法的只是少数害群之马，绝大多数警察都是好的，代表了正义形象，他以后要是遇到事，还是会找警察。

   这条新闻恰好寓意了警权的“双刃性”：一方面，少数基层警察暴力执法，说明警权被滥用的可能性和现实性；另一方面，大学生以后遇到事还是会找警察，说明警权存在的必要性与合理性。

   现代国家要实现法治社会，必须保有一定限度的警权。警权的使命和天职是打击违法犯罪，维护社会稳定。民众之所以愿意将一部分自由和权利让渡给警权，就是因为警权能保障公民权利、维护社会秩序。因此，警权得以成立的第一动因，是保障公民权利。

  但警权必须有一定的限度。在一定的限度之内，它能保障公民权；超出了这个限度，它就会扩权和滥权，就会侵犯公民权。警权扩权多少，公民权就损失多少; 警权被滥用多少，公民权就会被侵犯多少。警权的大小与公民权成反比，也与一个国家的法治文明程度成反比。也就是说，警权超出限度越多，国家的法治程度越低。这是现代社会的一个基本常识。

  我国公安队伍的警权由现行法律所赋予。《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》及《警察使用警械和武器条例》等法律法规，赋予了警察行政执法权，包括诸种行政强制权力。对警权的使用，现行法律也有不同等级或程度的要求。比如，在危急时刻或者特定场所有必要实施盘问、检查的，警察应出示证件，除有证据表明相关人员涉嫌违法犯罪之外，不得轻易采取强制措施。再比如，警察可强行带离现场或拘留的对象，只能是严重危害社会秩序或威胁公共安全的人员。对一般性违反社会治安者，不能动辄采取限制人身自由的强制措施。此外，现行法律还规定，在任何情况下，都不允许警察殴打嫌疑对象。这些规定和要求，都有助于管治警权。

  不过，总体而言，现行法律体系对警权的规定比较宽泛、模糊，缺乏足够的程序制约，也缺少必要的监督和责任机制，导致公安执法规范化问题成为久攻不下的难题，也成为老生常谈的公共话题。

社会吁求管治警权

  警权缺少有效制约，就会有扩权和滥权的危险，就会肆无忌惮地介入和干扰公民的正常生活。前些年，陕西泾阳发生轰动全国的“麻旦旦处女卖淫案”，当时媒体关注、高层重视，舆论也将此案当成典型个案。可事实上它并非个案，类似案件在河南固始、辽宁海城、山东东营、湖北随州、江苏盐城等地都曾出现过。这些冤案几乎出自一个统一的模式：枉抓无辜—刑讯逼供—屈打成招—检查鉴定为处女—几分羞愧、几句道歉—草草收场。

  警权扩张和滥权，不仅给普通公民带来屈辱和伤害，有时也会擦枪走火、伤及“自己人”。新京报2013年曾有报道，河南商丘市一名女警赴郑州探望女儿，在其当晚所住公寓中，母女俩半夜被郑州文化路派出所民警上门当作卖淫女“误抓”。即便商丘女警出示警官证，郑州警方还是“大义灭亲”，对其又抓又打。此案表明，警权没管好，谁都有可能成为牺牲品。

  当下，公安执法不规范主要表现在四个方面：一是执法主体不规范。过去，一些基层单位每有警民冲突事件受到舆论关注，总会将辅警、协警、治安员等“临时工”推上前台，以为这样就可保警察队伍的纯洁性。殊不知这一“推”，恰好反证其执法主体不规范的事实；二是执法依据不规范。执法之所依，当然是全国人大及其常委会通过的规范性文件，可有些基层单位，所依之法却是上级领导的看法和想法；三是执法程序不规范。程序正义是“看得见的正义”，可一些警务人员习惯性地“重实体轻程序”，“只问结果，不问过程”，刑讯逼供，导演出诸多冤假错案；四是问责机制不规范。滥用警权被媒体报道或当事人投诉后，涉事单位或是大事化小小事化了，或是推出替罪羊，或是将处分的板子高高举起轻轻放下，少有切肤之痛。

  这四个方面的表现，已影响到民众对公安队伍的信任，更伤害到了司法制度的公信力。因此，节制警权，给警权戴“紧箍”，早已成为全社会的共同吁求。这个意义而言，中央深改组会议审议通过的“意见”以及公安部长的表态，无疑具有现实迫切性和针对性。

外部监督可学香港

  就在“意见”审议通过没几天，人民公安报发表湖南省公安厅法制总队长张军的一篇文章，介绍了香港社会管治警权的经验。

  香港管治警权，包括执法的理念、管理、能力、监督四个部分。理念而言，一是法治和诚信，二是民主监督，三是成本效益，四是借鉴企业风险管理模式；管理而言，一是注重系统研发实效，二是注重案件的全流程智能监控，三是注重系统安全；能力而言，一是职责职能划分科学，二是激发警务人员激情，三是训练服务实战。

  而最重要的部分是监督。监督的总体原则是监管相对独立。为保证监管的公正性、客观性，首先就要保证评价的客观性。对警队的评价既来自内部，也来自外部，外部监督主要指“服务对象”，一般市民只作随机调查。其次要保证调查机构的独立性。对警队的民意调查由独立机构进行，具体由香港大学民意研究计划中心实施；对警察、文职人员的投诉由服务质素监察部的投诉及内部调查科独立负责，分为内部调查课和投诉警察课；对于警察的贪污行为直接由廉政公署进行查办。其三是保证评判机构的公正性。对投诉的检查和复检主要由独立监察警方处理投诉委员会（监警会）负责，这是一个1986年成立的对特首负责的非警方组织，具有第三方的良好公信力。该委员会的委员来自律师、议员、医生、学者等各行各业，为了保证独立性，委员不能在警队服务过。

  香港警队能成为世界公认的最优秀警队之一，与其管治警权、加强外部监督密切相关。而这一点正是我们的短板，也正是我们要向香港警队学习的地方